【核心观点】

  3月5日上午9时，十四届全国人大三次会议在北京开幕，国务院总理作政府工作报告。2025年政府工作报告在延续“稳中求进”总基调的同时，也传达出“动态调整”的政策取向：货币政策提到“适时降准降息”，房地产政策要求“因城施策调减限制性措施”等，表明政府在经济转型背景下有针对性地动态调整政策，兼顾短期稳定与长期转型目标。报告对当前形势认识深刻，并指明后续政策发力方向，从容应对内外挑战：

  1、经济增长目标：稳健务实，兼顾信心与现实

  2025年GDP增速目标设定在5%左右，既传递稳健务实的政策信号，又有效回应市场对增长前景的疑虑。此外，4%的财政赤字率暗含4.9%的名义GDP增速，凸显决策层致力于稳定物价、平衡增长和通缩压力的决心。

  2、财政政策：积极扩张但谨慎防风险

  财政赤字目标提高至4%，财政扩张规模达到历史新高，但并非“大水漫灌”，而是在稳增长和防风险之间寻求平衡。今年新增债务规模11.86万亿元，其中专门发行5000亿元特别国债，用于大型银行补充资本，防范金融风险；地方专项债用途扩围至存量房收购和偿债领域，着重化解地方债务压力。同时，财政收入端压力仍存，需客观看待政策效果。

  3、内需结构调整：投资为主，消费刺激逐步加码

  财政政策继续侧重投资拉动，但消费刺激力度明显增强。2025年超长期特别国债中用于消费端的“两新”政策资金占比提高至38.5%，尤其是“以旧换新”补贴规模显著扩大，范围进一步延伸至数码产品。不过，市场担忧此类小幅提高的补贴力度仍不足以从根本上解决内需不足及通缩压力问题。

  4、产业政策：传统产业升级与新兴产业培育并重

  政策明确提出通过产业结构调整化解传统产业内部竞争加剧的矛盾，持续推动粗钢减产重组、石化行业精细化延伸。新兴产业则聚焦人工智能、低空经济等领域，政府已明确将加大支持力度，信息科技产业有望再次迎来高增长周期。

5  、房地产政策：供需两端发力，去库存成为新方向

  政策取向更侧重于供需两端发力以适应房地产市场新的供求关系，从以往着重销售端施策转向供给去化。供给端，地方政府自主收购存量商品房；需求端，优化货币政策工具，加大城中村和危旧房改造力度，以释放住房需求潜力。政策效果取决于居民购房信心修复与地方执行灵活性。

  整体而言，2025年政策取向将坚持“稳中求进”的主基调，同时强化“相机而动”的灵活性，以应对全球产业链冲击、贸易摩擦等复杂的外部环境。在政策托底下，企业需树立发展信心，根据内外部环境变化灵活调整，在应对挑战的同时抓住机遇。

 【正文】

  3月5日上午9时，十四届全国人大三次会议在北京开幕，国务院总理作政府工作报告。2025年政府工作报告在延续“稳中求进”总基调的同时，也传达出“动态调整”的政策取向：货币政策提到“适时降准降息”，房地产政策要求“因城施策调减限制性措施”等表明政府在经济转型背景下有针对性地动态调整政策，兼顾短期稳定与长期转型目标。

  一、增长目标：稳健务实，兼顾信心与现实

  2025年政府设定GDP实际增速目标为5%左右，延续了过去两年稳健增长的政策基调，体现了政策稳定性与务实性，同时向市场释放了明确的信心信号。具体来看，目标设置主要出于以下两点考量：

  1、稳定市场预期，提振信心：

  尽管当前经济环境较为复杂，全球产业链波动频繁，贸易摩擦不确定性仍然存在，国内市场信心相对趋弱，但政府依然连续第三年将增长目标稳定在5%左右。这一稳定的目标在当前环境下有助于稳定市场情绪，防止信心进一步走弱。

  2、务实调整预期，关注通缩风险：

  2025年财政赤字目标定在4%，对应的名义GDP增速预期降至4.9%（较上年下降），显示决策层对于当前低物价环境的审慎态度与务实考量。2024年名义GDP增速（4.2%）明显低于实际GDP增速（5%），反映经济存在一定程度的通缩压力。因此，今年适当调低名义GDP增速目标，正是为了更贴近经济实际情况，并释放出积极改善供需、稳定物价总水平的政策决心。

  二、财政政策：积极扩张但审慎防风险

  2025年财政政策表现出前所未有的扩张力度，赤字目标提高至4%，较上年显著增加1个百分点。全年计划新增债务总额高达11.86万亿元，同比增幅2.9万亿元，具体包括：

  1、财政赤字大幅扩张：赤字规模扩大至5.66万亿元，同比增加1.6万亿元，展现了政府积极推动经济增长的决心。

  2、特别国债灵活运用：计划发行超长期特别国债共计1.8万亿元，其中1.3万亿元用于支持经济结构调整及消费升级，另有5000亿元专门用于国有大型商业银行补充一级资本，着力防范金融风险。

  3、地方专项债用途扩大：专项债额度升至4.4万亿元，同比增加5000亿元，资金使用范围不仅涵盖传统基建项目，还扩展至存量商品房收购、土地收储及地方政府债务偿还，旨在缓解地方债务压力与房地产市场风险。

  2025年财政支出规模如期扩张，这将为国内经济增长提供支撑，但这并不意味着“大放水”。尽管财政政策力度空前，政策制定仍保持审慎，以平衡增长与风险防控。其中：

  1、风险防范仍是核心任务

（1）银行资本补充与金融稳定

  今年新增的5000亿元特别国债将专项用于补充国有大型商业银行的一级资本。当前，商业银行净息差已降至1.53%，低于警戒线，资本补充势在必行，以确保银行稳健运营，增强抵御系统性金融风险的能力。

（2）地方专项债用途调整

今年新增地方专项债规模提高0.5万亿元，但资金用途有所拓宽。除用于传统基建投资外，还将覆盖土地收储、存量商品房收购及地方政府债务偿还，意在缓解地方债务压力并稳定房地产市场。然而，这也可能导致部分基建投资资金被分流，从而影响相关项目的资金可用性。

  2、财政收入端仍面临压力

  自2022年房地产市场步入下行周期以来，土地财政收入大幅下滑，地方政府性基金收入长期未达预期。2024年，政府性基金收入实际仅完成全年目标的87.7%。若2025年财政收入继续低于预期，财政支出增速可能受限，或难以维持5%以上，进而削弱政策效果。

  三、内需提振：投资仍占主导，消费支持力度加大

  2024年，全国发行1万亿元超长期特别国债，以支持“两重”与“两新”政策。其中，7000亿元用于重大项目建设，3000亿元用于推动设备更新和消费品以旧换新。

  在“两新”政策中，尤其是“以旧换新”补贴对汽车、家电、家具等消费品零售的带动作用尤为明显。随着补贴落地，2024年9-12月，这三类消费品的销售额相较3-8月提升显著，销售额比值升至0.9左右，创近10年最高水平，并较2023年明显改善。这表明政策对消费市场的刺激初见成效，未来或有进一步扩展的空间。

  2025年，拟安排8000亿元超长期特别国债支持“两重”建设，同时拨付5000亿元超长期特别国债支持“两新”政策。今年“两新”政策资金占比约38.5%，较去年的30%提高8.5个百分点，显示出政策对消费端的倾斜力度有所增强。

  在5000亿元的“两新”补贴中，3000亿元将用于“以旧换新”补贴，较去年增加1500亿元。补贴范围也从此前的汽车报废更新和家装消费品换新，扩大至手机、平板等数码产品购新补贴。这一调整表明官方正在加大消费刺激力度，以促进内需。然而，仅靠小幅上调的补贴资金，可能难以有效缓解通缩压力。

2025年财政资金明确用于投资的主要安排包括：

• 中央预算内投资：7350亿元

• 新增专项债：3.6万亿元（在4.4万亿元新增专项债中，剔除8000亿元用于债务化解，另外部分资金用于收储存量闲置土地和商品房，具体规模尚未明确）

• 设备更新超长期特别国债：2000亿元（同比增加500亿元）

• “两重”超长期特别国债：8000亿元（同比增加1000亿元）

  合计约5.33万亿元，较2024年增加约1850亿元，整体投资力度保持稳健。

  从资金分配来看，投资仍占据绝对主导地位，远超直接用于消费刺激的规模。但从同比增速来看，消费端资金增长更快，表明政策正在逐步向消费倾斜。这种结构性调整虽有助于内需修复，但消费恢复的可持续性仍取决于居民收入预期与市场信心的改善。

  四、产业升级：传统产业提质升级，新兴领域引领发展

  2025年产业发展将沿两条主线推进：一方面，传统产业调控升级，推动结构优化；另一方面，新兴领域加快培育，强化科技引领。

  （1）传统产业调控升级，强化供给侧优化

  2025年，政策将持续推进传统产业改造升级，以化解结构性矛盾、提升行业竞争力。发改委报告草案明确提出，通过强化产业调控、优化供给质量，打破“内卷”困境。其中高包括：

• 石化行业：坚持“减油、增化、提质”原则，推动产业向高端精细化工方向延伸，提高产品附加值。

• 钢铁行业：持续实施粗钢产量调控，推动行业减量重组，优化产业结构。

  这一方向与2024年底中央经济工作会议的表述高度一致，当时会议强调要“综合治理”内卷式竞争，被市场解读为供给侧调整的信号。当前政策草案的出台进一步印证了这一预期，表明政府在钢铁等行业供给侧调控的政策思路日渐清晰。然而，调控政策的执行力度和节奏仍存在不确定性，短期内可能更多依赖市场预期引导。

（2）新兴领域加快布局，强化科技引领

  2025年初，中国在人工智能领域取得重要突破，显著提振市场对科技行业的信心，政府的发展重心也逐步向人工智能等前沿技术倾斜。

发改委报告草案特别强调了“新质生产力”的培育，重点布局低空经济、人工智能等新兴领域，并提出：

• 加快未来产业建设，推动科技前沿突破。

• 强化算力、数据等人工智能基础设施的高效供给。

• 深入实施“人工智能+”行动，推动人工智能技术与实体经济深度融合。

• 完善人工智能相关政策体系，支持行业健康发展。

  随着政策支持加码，信息技术行业投资或将重现2014-2015年高增长周期，科技产业有望成为市场关注的核心领域。

  五、地产调控：供需两端发力，去库存成为新方向

  2025年，房地产政策的核心仍维持“止跌回稳”目标，但政策取向更侧重于供需两端发力以适应房地产新的供求关系，而非着重于销售端刺激。

（1）政策基调更趋积极，强调供需两端调整

今年政府工作报告提出“优化和创新结构性货币政策工具，更大力度促进楼市股市健康发展”，并强调：

• 因城施策调减限制性措施，加大城中村和危旧房改造力度。

• 盘活存量，推动商办用房与存量商品房收购，赋予地方政府更大自主权，以灵活调整市场供应。

相较于2024年，政策表述更加积极，体现出稳楼市的决心。

（2）政策重心从需求端向供给端调整

2024年“9·30”地产新政主要通过放松限购、降低房贷利率等措施，从销售端刺激房地产市场。政策落地后，一线城市房价出现企稳迹象。但考虑到进一步刺激购房需求的空间有限，2025年的政策可能更倾向于从供给端发力，以控制库存、稳定市场预期。

（3）去库存成为主要目标，土地供给受控

当  前，大量商品房库存成为房地产市场的主要拖累因素，2024年商品房去化压力升至历年最高。对此，政府已开始推进：

• 专项债收储存量闲置土地，部分省市已启动相关工作。

• 回收的存量闲置土地原则上当年不再供应用于房地产开发，以减少新增供给，加速市场出清。

这一举措有助于房地产市场的结构性调整，避免新增供给进一步加剧库存压力。但短期内，土地供应受控可能不利于建材行业的需求增长，对房地产相关产业链也可能产生一定影响。

  整体来看，2025年房地产调控思路更加侧重去库存与稳价格，政策逐步向供给侧调整转变。短期内，市场仍需时间消化存量，但这一模式有助于房地产行业逐步回归健康发展轨道。

  综上，2025年的政策取向将坚持“稳中求进”的主基调，同时强化“相机而动”的灵活性，以应对全球产业链冲击、贸易摩擦等复杂的外部环境。决策层将根据经济形势的变化动态调整政策组合，例如此前在2023年增发国债、2024年实施地方债务置换等经验均体现出政策的灵活性与及时性。这意味着未来的政策将保持一定的弹性空间，既不会一次性和盘托出，也不会面临无牌可打的局面，从而在确保经济稳定的基础上，更精准、更灵活地应对可能出现的内外部新挑战。在政策托底下，企业需树立发展信心，根据内外部环境变化灵活调整，在应对挑战的同时抓住机遇。

  来源：我的钢铁网